Inmiddels leven we in een andere wereld. Tussen het geweld van de Corona-crisis en de oplaaiende debatten over herstelmaatregelen, houden de plannen voor democratische vernieuwing zich misschien niet staande. En tóch zijn wij benieuwd hoe het zou uitpakken. 

In een ingezonden brief in 28 Europese dagbladen pleitte de Franse president Emmanuel Macron afgelopen zomer voor een “Europese Renaissance”. Het artikel – dat leest als een liefdesverklaring aan Europa – bracht de nodige commotie teweeg. Vooral zijn pleidooi voor een conferentie, waarin burgers uit alle streken en van alle standen worden geraadpleegd over de toekomst van Europa. Niets is daarbij taboe. Ook bestaande verdragen mogen ter discussie staan, vindt Macron. Sinds die open brief is het balletje gaan rollen en kwam de conferentie op de agenda. Maar wat is er nog over van Macrons ambitieuze voorstel? 

Frankrijk en Duitsland nemen het voortouw

In haar korte maar effectieve campagne om voorzitter van de Europese Commissie te worden, heeft Ursula von der Leyen het idee voor een Conference on the Future of Europe overgenomen. In het najaar van 2019 geeft ze aan serieus gevolg te willen geven aan de uitkomsten van de conferentie. Ze sluit zelfs niet uit dat de uitkomsten kunnen leiden tot aanpassingen van Europese verdragen.

Rond dezelfde periode publiceren de Fransen en Duitsers een gezamenlijk non-paper waarin ze hun ambitieuze visie op de conferentie uiteen zetten: De conferentie  moet zowel gaan over de inhoud van Europees beleid als over het toekomstbestendig maken van Europese instituties. Ook wordt benadrukt dat de conferentie moet plaatsvinden op basis van gedeeld opdrachtgeverschap van de drie belangrijkste Europese instituties: het Europees Parlement (EP), de Commissie en de Raad.

De betrokkenheid van deze drie instituties heeft verregaande gevolgen. Dit betekent immers dat ze het eens moeten worden over de inhoud, status en governance van de conferentie. Een compromis ligt op de loer. Maar het compromis waar het EP, de Raad en de Commissie op uit lijken te komen, kan wel eens dodelijk zijn voor de beoogde democratische vernieuwing waar Europa zo aan toe is.

What happens if by consulting citizens, we find out that they don't want more Europe or that they don't even want this Europe?

Burgerdialoog naar model van Van Reybrouck

Het Europese Parlement nam met een resolutie als eerste van de drie instituties formeel positie in over de conferentie. Het parlement toont zich ambitieus. Wat betreft de agenda van de conferentie sluit het EP zich aan bij de initiatiefnemers: de opbrengsten moeten richting geven aan zowel de beleidsinhoudelijke agenda van de Unie als haar institutionele vormgeving. Daarnaast gaat het EP uitgebreid in op de organisatie en opzet van de conferentie. Wie deze passages leest krijgt al snel het vermoeden dat het EP en masse het pamflet Tegen verkiezingen (2013) van David van Reybrouck heeft gelezen, waarin hij uitwerkt hoe een gelote volksvertegenwoordiging bestaande vormen van (parlementaire) democratie kan verrijken.[1]

Het EP stelt voor om een aantal thematische ‘burgeragora’s’ te organiseren, waaraan telkens 300 gelote burgers uit alle uithoeken van de Unie deelnemen. Iedere agora moet minimaal twee keer bij elkaar komen en dient te worden ondersteund door experts en maatschappelijke organisaties. Deelnemende burgers worden in het voorstel bovendien gecompenseerd voor gemaakte reis- en verblijfkosten en eventuele gederfde inkomsten uit arbeid. Vooruitlopend op de uitkomsten van de conferentie verbindt het EP zich aan “a genuine follow-up of the Conference without delay, with legislative proposals, initiating treaty change or otherwise”.

Gaan de Commissie en Raad het experiment aan?

Hoewel Ursula von der Leyen de Conference on the Future of Europe tot een van de speerpunten van haar campagne maakte, is eenzelfde enthousiasme nog niet terug te vinden in het voorgenomen beleid van haar Commissie. Voor de Commissie zijn de burgeragora’s van het EP een brug te ver. Ze voelen er meer voor om de bestaande praktijk van ‘citizens dialogues’ uit te breiden. Dit zijn gesprekken tussen burgers en Eurocommissarissen in een town hall meeting-achtige setting verspreid over het continent. Ook kan er volgens de Commissie geen sprake zijn van een institutionele discussie naar aanleiding van de conferentie: verdragsverandering is niet aan de orde. 

Waar de Commissie enkele kanttekeningen plaatst bij de ambities van het EP, lijkt de Europese Raad ronduit kritisch. Net als de Commissie is de Raad geen voorstander van verdragsveranderingen. Maar dat niet alleen. Ook plaatst zij vraagtekens bij de inhoudelijke reikwijdte van de conferentie. In de zomer van 2019 heeft de Raad al een strategische agenda vastgesteld. En daar wil zij niet opnieuw over in debat gaan. Plus: diplomaten van de Raad uiten hun zorgen over de gevolgen van mogelijke uitkomsten:  “What happens if by consulting citizens, we find out that they don't want more Europe or that they don't even want this Europe?".

De Raad toont zich wederom kritisch over het vergroten van de macht van Commissie en EP. Haar voorstel is dan ook om niet alleen de drie Europese instituties te betrekken bij de conferentie, maar ook de lidstaten en hun nationale parlementen

Waarom is verdragsverandering zo beladen? Daarvoor moeten we terug naar de Convention on the future of Europe. Die resulteerde in 2004 in een Europese Grondwet die uiteindelijk door een aantal lidstaten, waaronder Nederland, na referenda werd weggestemd. Een traumatische ervaring voor alle betrokkenen. Een deel van de Raad werd teruggefloten door haar eigen volk en voor de Commissie was het pijnlijk om te zien dat burgers liever een EU zonder staatssymboliek wilden. In plaats van de Europese Grondwet trad enkele jaren later het Verdrag van Lissabon (2009) in werking.

De behoudende en conservatieve houding die de Commissie en Raad aan de dag leggen, is dodelijk voor het experiment

Kan dit compromis slagen?

Recente ervaringen met gelote vormen van democratie hebben hoopvolle resultaten laten zien. Het Ierse voorbeeld toont aan dat buitengewoon beladen vraagstukken als abortuswetgeving kunnen worden beslecht, dat de methode de legitimiteit van de politiek ten goede kan komen en dat ‘afgehaakte’ burgers weer kunnen worden geëngageerd. In Brussel en Oost-België worden nu eerste ervaringen opgedaan die zicht moeten geven op wat er nodig is om deze vorm van democratische vernieuwing op structurele en grotere schaal in te voeren. Uit deze eerste ervaringen komt een aantal basisvoorwaarden voor een succesvol experiment bovendrijven.

Basisvoorwaarden voor succes in gedrang

Twee voorwaarden springen in deze context in het oog. Zo moet de gevestigde politiek zich van tevoren committeren aan de uitkomsten van het deliberatieproces. Afwijken van de uitkomsten mag nog steeds, maar politici zijn wel verplicht de uitkomsten serieus te nemen en een alternatief besluit grondig te motiveren. Ook moeten deelnemende burgers toegang hebben tot inhoudelijke expertise en ondersteuning in het proces om tot aanbevelingen te komen. Ze moeten in de gelegenheid worden gesteld om een substantiële hoeveelheid tijd in het democratische proces te steken, wat vraagt om een toereikend budget.

Als we vanuit deze basale criteria kijken naar de posities van de drie Europese instituties, kunnen we niet anders dan concluderen dat alleen het plan van het EP de kans heeft om uit te groeien tot een succesvolle democratische vernieuwing.

De Commissie en de Raad doen op cruciale punten afbreuk aan de opzet van de conferentie. Beide beknibbelen op de ondersteuning die deelnemers aan de conferentie krijgen. Die is bij de bestaande citizens dialogues – waar de commissie op wil voortbouwen - vrijwel nihil. Daarnaast willen Commissie en Raad, als het er echt om gaat, niet gehinderd worden door de uitkomsten van de conferentie. Ofwel: geen commitment. Verdragsverandering wordt uitgesloten. En als het aan de Raad ligt, moet de conferentie zich louter bezighouden met een verdere uitwerking van de bestaande agenda.

Europa vereist alles of niets

Op Europese schaal is er nog geen ervaring met het opzetten van burgerraadpleging, gebaseerd op loting. Wel is er alle reden om aan te nemen dat het aanzienlijk moeilijker is om zo’n experiment op Europese schaal op te zetten. Denk aan de natiestaat georiënteerde identiteit van veel Europese burgers, de ervaren abstractie en afstand tot Europa en het ontbreken van een Europees publiek debat.

Als de Conference on the Future of Europe een serieuze poging wil doen om het democratische tekort te verkleinen zal alles uit de kast moeten worden gehaald. In opzet zou de conferentie moeten voortbouwen op de laatste kennis van gelote deliberatieve democratie. Juist omdat het democratische tekort in Europa zo groot is. Dit maakt dat de behoudende en conservatieve houding die de Commissie en Raad aan de dag leggen, dodelijk is voor het experiment. Democratische vernieuwing die gekneveld is in haar opzet, leidt in de praktijk tot frustratie en teleurstelling, wat het democratische tekort verder vergroot. En dat is nu juist wat de Conference on the Future of Europe zou moeten voorkomen.